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我国矿业权制度改革40年综述

来源:中国自然资源报     发布时间:2018年12月11日 14:08     作者:系统管理员    

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  一、从无偿到有偿,矿产资源管理制度上最亮的一笔就是矿业权制度的建立和逐步完善

  宪法规定矿产资源属于国家所有,但如何体现国家所有权,在改革开放前,完全是另一种表达方式。

  从上世纪50年代到上世纪70年代中叶,矿业是中国实行计划经济非常彻底的领域:地勘成果由中央财政出资并无偿向国有企业提供;企业消耗的地质勘查成果不计入矿产品成本,其货币价值沉淀在利润中上缴国家。

  矿产资源无偿使用,这种高度计划经济的制度设计,是在当时生产生活对矿产品较低水平消耗的背景下运行的。到1978年,我国矿业总产值只有242.6亿元。

  党的十一届三中全会,开启了重点搞经济建设,以提高人民生活水平为标志的新纪元。改革开放之火,先在那些矿产资源集中但经济落后的地区燃烧起来。“靠山吃山”成为当地农民脱贫致富的重要途径,由此引起的乱采滥矿业秩序问题,对原有矿产资源管理体制提出严峻挑战。

  1986年3月,新中国第一部矿产资源法——《中华人民共和国矿产资源法》发布,结束了矿产资源管理无法可依的历史。这部法明确规定,国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。勘查矿产资源必须依法登记取得探矿权,开采矿产资源必须依法申请,取得采矿权。

  10年后的1996年8月,矿产资源法修正案颁布,明确国务院代表国家行使矿产资源所有权,确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让制度。认可探矿权、采矿权在市场上流通。此后,国务院以令的形式颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》。2000年11月,原国土资源部颁布《矿业权出让转让管理暂行规定》,矿产资源有偿使用的基本制度框架由此基本形成。

  矿产资源的有偿使用制度改革,在此后中国经济社会高速发展中经受住了考验,在全球矿业市场从繁荣到衰落到恢复的起伏周期中,矿业权市场不断发育。截至2017年底,我国共有石油、天然气、煤层气、页岩气探矿权941个,采矿权762个;非油气矿产探矿权2.12万个,采矿权5.66万个。

  各地的探索不断为矿业权市场建设提供实践样本。

  2000年10月,浙江省人大通过《浙江省矿产资源管理条例》,明确规定采矿权可以通过拍卖方式有偿取得。2001年6月,浙江省国土资源厅和财政厅共同发布《浙江省普通建筑用石矿产资源采矿权拍卖所得暂行管理办法》,这是我国针对矿业权市场规范的第一个地方性政府文件。

  从不断丰富的地方样本中汲取经验教训,矿产资源有偿使用制度改革思路逐步清晰:

  ——明确规定了矿业权出让的竞争方式。探矿权采矿权出让由过去单一的行政审批,开始了行政审批和市场竞争出让并存的格局。2003年发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》对采用招标、拍卖和挂牌方式获取矿业权的适用范围进行了规定;2005年下发的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》,调整了中央和地方的审批权限;2006年发布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》将矿产资源分为无风险、低风险和高风险三类,对应了探矿权采矿权分类出让方式。此后就此又陆续发布了一系列部门规范性文件。

  ——针对矿业权出让转让的规定不断完善。2010年初发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》,首次对探矿权申请人的资金能力、主体资格、勘查实施方案管理有了明确规定,细化了探矿权转让的条件,并对探矿权变革的各类行为予以规范。

  矿业权制度的建立健全,在2017年迎来新纪元,传出更进一步突破的信号。

  2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》,要求矿业权出让以招标拍卖挂牌方式为主,全面推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,充分发挥市场配置资源的决定性作用。同时要求下放审批权限,强化监管服务,用3年左右时间建成“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度。该方案确定先行在六省区(山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆)进行试点。截至目前,各试点工作已经取得了阶段性的成效,形成了一批好经验、好做法。

  2017年4月,国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》,将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益;将探矿权采矿权使用费整合为实行动态调整的矿业权占用费;将矿产资源补偿费并入资源税;将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。这个方案从矿业权出让、占有、开采、环境治理恢复四个环节改革现行制度,力图解决矿业权制度实施过程中出现的问题,进一步完善矿业权的市场建设。

  2017年5月,中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,提出实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采。

  三个文件的出台,更加突出了 “市场配置、有偿使用”的改革关键词,也为未来矿业权制度改革点了题。如何处理好政府、市场两者间关系,今后这个任务将更加艰巨。自然资源部矿业权管理司司长姚华军对此有深刻的理解和认识。在接受记者采访时他表示,下一步,要认真总结试点经验,着力研究解决改革试点过程中出现的难点和热点问题,推进矿业权制度改革顺利进行。他特别提出,此项改革要遵守三个基本原则:一是正确处理好政府与市场的关系,充分发挥好市场配置资源的决定性作用,在尊重市场规律的同时尊重矿业发展规律;二是要更好地发挥政府的作用,促进资源安全、生态安全和社会安全;三是要充分应用好改革成果,加快矿产资源有关法律法规的修订,维护国家所有权利益和矿业权人的利益。

  二、从分散到整合,矿产资源管理在规范和服务上下功夫,为健全完善矿业权制度提供了机制保障

  计划经济时代的矿业管理是分散的,多个涉矿产业管理部门分治管理不同矿类或矿种;矿业的整体链条被人为分割,矿产勘查和矿产开发分属于不同部门。这种矿管模式,一旦进入市场经济,便完成失控。

  改革开放40年,中国矿产资源管理机构出现了几次重大变革:

  1982年,地质部改为地质矿产部,增加“对矿产资源的合理开发利用进行监督管理,对地质勘查全行业的活动进行协调”的职能。随后,地质矿产部设立矿产开发管理局,各省地质矿产局相应设立了矿产开发处。

  1998年,合并地质矿产部和国家土地管理局,组建国土资源部。原地质矿产部和全国矿产资源委员会的行政管理职能以及冶金工业部、中国有色金属工业总公司等部门行使的矿产资源行政管理职能划归国土资源部。

  1999年,地勘队伍属地化改革。原地质矿产部及部分行业部门的地勘队伍划归到各省(区、市)人民政府管理。属地化后的地勘队伍逐步实现企业化经营。

  2018年,组建自然资源部,将国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职责整合,同时整合的职责的还有国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责。

  几次重大机构改革,对矿产资源管理制度的完善意义深远。国家对自然资源管理统筹的需求、政府管理在市场经济中的重新定位、多元化投资的形成和发展,都成为健全完善矿业权制度的助力器。

  21世纪第一个十年间,中国省、市两级矿业权有形市场全面建立,31个省级矿业权交易机构如期建成并运行,265个地级市州矿业权交易机构基本建成。矿业权网上交易开始进行。

  在矿业权市场的建立健全中,政府管理和服务要扮演怎样的角色?这是行业管理不得不用心探索并实践的大课题。矿业权管理的重要内容之一,是要规范矿业行为,确保审批、评估的透明公开,建立良好的诚信和监管体系,而这一点,政府的作用至关重要。

  为建立健全矿业权有形市场,部先后出台若干相关文件,持续加大力度,提高矿业权市场管理效率和透明度,强化审批信息和出让转让的公示公开,加强对矿业权评估行业、评估行为的规范,强调重点抓好诚信体系的建设等。

  面向公众,开展矿业权社会查询服务。在统一配号的基础上,推出探矿权采矿权登记信息查验系统。 2017年1月1日起,我国全面实行矿业权人勘查开采信息公示制度,不到一年时间,全国矿业权公示率已经达到90%以上。

  优化服务,提高办事效率。2017年,按照国务院有关“放管服”改革等要求,在清理整合26份已有规范性文件基础上, 部先后印发《关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》,进一步规范矿业权交易行为,规范和完善探矿权、采矿权审批登记管理,不断提升矿产资源勘查开发领域的营商环境。在简政放权的同时,强化监管,及时查处违法违规行为。从地方开始探索建立诚信体系,实行异常名录和黑名单制度。

  推动地质资料向社会公开,是政府服务的另一重要方面。 2002年,国务院颁布《地质资料管理条例》,其中,将地质资料的公开利用作为地质资料管理的核心内容。十年后的2012年,我国通过馆藏、网络等多种途径,向社会普通公众推出中比例尺公开版数字地质图1601幅,找矿突破战略行动明确的47个整装勘查区的地质资料目录。这1601幅的地质图,包括我国1:20万、1:25万和1:50万地质图及报告、说明书。此后,向社会公开的区域地质调查及编图数据成果规模也越来越大,馆藏纸质地质资料也逐步完成数字化。我国地质调查综合信息服务平台“地质云1.0”于2017年11月正式发布并上线服务。

  2018年4月22日,在第49个世界地球日,自然资源部首次公开了大批用于我国经济社会发展重要领域的地质数据资料,包括近年来我国最新完成的多个重要领域覆盖全国的矿产地质、水文地质、环境地质、城市地质等多类别地质资料数据。其中更是加入了包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群新型城镇化建设所需要的关键地质资料。

  三 、从打乱仗到讲究科学规划,矿产资源管理制度适应时代发展不断成熟,为矿业权制度建设营造健康发展环境

  计划经济时代,涉矿管理部门职能交叉,由于缺乏统一的规划管理,自然资源管理领域的低效和浪费现象非常严重。

  改革开放40年,一方面,经济社会发展对矿业产业的需求发生了从量到质的变化;另一方面,在与国际矿业越来越紧密的融合中,中国矿业也在不断拓宽视野,国际化程度越来越高。在此过程中,我国矿产资源管理走出了从单一到综合、从领域到体系的变化脉络。

  这个变化的重要指征,就是规划。

  2001年,全国首轮矿产资源规划出台,从此,我国矿产资源管理开始了有规划的历史。

  从2001年到2016年,全国矿产资源规划进行了三轮,每轮都体现了矿产资源管理制度通往科学化、现代化方向又前进了一步。比如在第一轮规划中,强调优化布局,治散治乱;在第二轮《全国矿产资源规划(2008~2015年)》,强调统筹规划、科学开放、合理利用。

  特别是2016年11月发布实施的第三轮规划——《全国矿产资源规划(2016~2020年)》,以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念统筹矿产资源勘查开发利用与保护,提出了适应新时代发展的总体目标,即到2020年基本建立安全、稳定、经济的资源保障体系,基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式,基本建成统一开放、竞争有序、富有活力的现代矿业市场体系,显著提升矿业发展的质量和效益,塑造资源安全与矿业发展新格局。到2017年9月底,31个省级矿产资源总体规划全部获批,新一轮矿产资源规划进入全面实施阶段。

  矿产资源是自然资源的重要部分,对矿产资源的管理,被纳入国家自然资源资产管理的一部分。2016年底,国务院出台《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,明确提出:全民所有自然资源主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。

  提升质量,强化生态文明建设成为中国2017年以来经济发展的大逻辑。2017年7月,部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,以国家级自然保护区为重点,对行政区域内各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权进行调查摸底、分类梳理、系统分析,为保护区内矿业权分类处置工作奠定基础。各地积极行动,在调查研究的基础上,出台措施,推进自然保护区内矿业权的退出。

  中国矿业权制度在改革开放中诞生并不断完善进步。实践证明,只有不断改革创新,我们才能跟上时代的步伐、满足发展的要求,只有不断改革创新,矿业发展才能不断注入生命活力。走向更公平、更规范、更科学,是历史赋予自然资源部矿产资源管理的新使命。(赵凡)

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